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Friday, 16th November 2018
9:38:20pm

2013 年 5月10 日移民部提早公布父母/祖父母团聚移民的新政策,并于 2014 年开始重新接受申请。之后的几天,大小中英文传媒都给予广泛报道,但大多数都是属于依书直说的性质,所以那些基本资料大概不再需要在此重复了,而这篇文章的着眼点,是那些新政策的分析及其影响。黄先生强调以下只是他的个人意见,给大家参考而已。

其实移民部长大约在本年 3月左右对媒体发出的消息,是引导大家相信这个项目重开的日期会稍有延误,理由是需要更多的时间收集民意去平衡多方考虑点,之后才可以落实项目的最新要求。考虑的重点,当然是怎样平息本国的民怨,没有理由让这一类的新移民在没有为加拿大作出经济贡献前,立刻可以享用由纳税人负担的一系列免费医疗和政府福利。

再者,移民部长在过去的一年多已经不断放风试探民情,怎样去制定项目的新政策,包括考虑引用其他国家同样的政策,例如:只容许公民才有担保的权利,申请人的大部分家庭成员已经在加拿大定居,申请人要提供某种的财政承诺,不会对加拿大的医疗系统构成额外的负担等等,但这些较为苛刻的要求最终并没有被落实,那么,大家是否就应该说声多谢,喜欢都来不及呢?

黄先生这篇评论文章的第一部分,是集中探讨新政策关于“未成年”子女的新定义及其实施之后可预见的局面。

新定义的第一点,年龄界别由 22 岁减至 19 岁,第二点,收窄例外的情况,只容许残疾或智障的子女,就算超过 19 岁,但只要是单身,仍然可以跟父母一起拿移民签证。第三点,这个新定义由 2014 年 1 月 2 日开始,适用于所有其他移民项目。换句话说,所有新收的移民申请个案(注:是有一个转接期,对若干项目暂缓执行)如果有随行子女的话,虽然递表的时候他们是不足 19 岁,但是案子结案时超过 19 岁,他们就自动被淘汰出局,多说无谓!

移民部提出以上政策的理据可被归纳如下:

  1. 经过与持份者 stakeholders 的沟通,大部分认为越年轻的新移民越容易融入社会,建家立业并对加国提供经济贡献,就以时间计算,最起码比年龄较为大的新移民为多。举例,一个 19 岁的新移民与一个 22 岁的相比,19 岁的就可以多交 4 年税了!
  2. 很多西方国家的法定投票人的年龄是 19 岁,而加拿大不少省份也是以 19 岁为成年人的标准。
  3. 18 岁以下的新移民处于人生阶段的学习期,可以更早接受加拿大式的教育,即更早更容易融入主流社会。
  4. 根据 2012 年的统计数字,如果以 19 岁为分水岭,随行子女超过 19 岁只是 10% (即 7,237 人)而已,所以新政策的负面影响只会发生于一个很小的群体,即无伤大雅。
  5. 以往容许超龄在读学生跟随父母移民,出现很多在读证明的造假个案,使移民官很累。
  6. 在新政之下的超龄子女,有其他途径凭自己的条件移民加国,例如先留学后移民。同时,他们也有申请探亲签证来加的权利。
  7. 新政策容许移民部贯切最新的项目制定思维,新移民的引进是以帮助加拿大的经济发展及填补劳动人口短缺的需要为依归。

所谓“官字两个口”移民部提出任何新的政策或者废除旧的,当然会根据他们的看法,提出一系列的理据及统计数字去支持其论点。但世事无绝对,旧的标准是不是病入膏肓非改不可呢,是否完全一无是处呢?另外,新政策的实行会否带来负面影响,功不抵过呢?

黄先生在这里抛砖引玉,提供以下的例子让大家一起探讨:

  1. 父母担保移民个案:假设将来平均是要 4 年完成审批,14 岁左右的随行子女仍然要冒被最终淘汰出局的风险,就算父母被批了,难道整个家庭就丢下一个 19 出头的年轻人独自留在中国吗?明明是团聚的移民申请,最终弄成家庭破碎,不是吗?这个年轻人当然有权申请访问签证来加,但这个是长久的解决办法吗?另外,这个年轻人当然有权先留学后移民,难道所有的父母都有经济能力去支持他吗?
  2. 技术移民 FSW个案:移民部现在大力鼓吹,新政将会大大缩减审批的时间,甚至乎在短于 6 个月完成。如果主申请人入表的时间,他的随行子女已经超过 18 岁,作为主申请人的父或母亲他会否安心吗,他们一样面对以上 i 项的难题,万一子女被淘汰出局,他们可否埋怨移民部的“误导”,继而要求赔偿损失吗?
  3. 投资移民个案:很多中国的老总都是为了子女才会考虑移民加拿大,如果投资移民的个案要 起码3 数年才可以完成审批,财政实力雄厚的老总们,如果他们的子女是 16 岁左右,他们应该会意识到子女有可能被淘汰出局的风险,因而打消了申请移民的念头,或者另觅其他国家的投资移民项目,例如美国的 EB5。
  4. 省提名个案:不少省份的省提名项目是十分进取的,把未成年子女的年龄界别提得高一点,超于联邦政府新规定的 19 岁。如果联邦政府是要给大家一个公平,岂不是要给那些省提名项目一个相关的整顿?此外,关于时间的控制方面,由于这一类的申请首先要经过省政府拿下提名状,之后再申请移民,理论上联邦政府在第二个步骤可以调节进度,但第一步就无能为力了。根据现时的状况,所有省提名移民项目都有堵车现象,雪上加霜地进一步加大了时间上的风险。

如果移民部将这个政策独立提案,就避免不了成为具争议的议题,但争议的背后始终是有一个政治现实,即现届政府有绝对权力施行。但移民部选择将这个政策以捆绑式经这个项目推出,就避免不了有玩政治技巧之嫌,把注意力分散了,反对的声音自然被降低了。

用以上第 4 点的 2012 年统计数字来算,动这个 “手术” 每年可以把不少于 7,000 个移民签证配额由这个项目分流出去。如果完全分给投资移民项目,以投资额每户不少于 2 百万算,就可以为加拿大每年引进超过 140 亿元的资金,应该不会有反对的声音吧。要达到这个目的,除了从其他移民项目偷配额外,难道不可以考虑每年将整体移民配额轻微提升,做到鱼与熊掌兼得的效果吗?再从另外一个角度看,实施了这个新政之后,移民申请人要全数承受移民部档案处理延误产生的恶果,最起码是大大增加了 “风险管理” 的难度,而移民部建议被淘汰出局的子女要么办留学移民,要么办探亲签证来加,不是风凉话是什么呢?

现任移民部长的作风属于鹰派,从他实行的一系列改革中可以看到他的理念是,加拿大接受移民申请,是给申请人的优惠 (privilege),而并不是申请人权利(right)的行使。基于这个理念,移民部就应该针对性地设计移民项目,针对性地选择加拿大需要的人。此外,从以往的门户大开,多多益善,改为限量发售,先到先得。但任何政策只能有效控制主申请人即个案的数量,随行的家庭成员却是处于被动的局面。所以,如果要进一步控制移民申请人的数量,只有在随行家庭成员方面动脑筋,彻底落实移民部长“选人”的理念,把腾出的名额留给那些针对性的项目使用。这就是议题 “明修栈道,暗渡陈仓” 的意义所在!

文章的第二部分,黄先生尝试以深入浅出的方法剖析这个项目的最新要求及其背后意义,如下:

1. 为了继续清除被积压个案的数量,2014 年这个项目的移民配额将会维持过去两年一般的高水平,意味着移民部对这一个项目申请人的态度由以往的 “冷漠” 转为 “公平” 对待,因为新政策很大程度解决了以往的诟病,即这些新移民在没有足够经济贡献的情况下,就已经有权享用免费医疗和各种福利措施。

2. “超级签证” 这个原本是只有两年试验期的项目,改为永久性。虽然 5 月 10 日的宣布没有明确谈及对邀请人的要求有什么改动,但这个不失为德政,因为 Super Visa 的要求相对比较清晰和客观,与一般探亲签证相比,是收窄了签证官审批个案的随机权力 discretionary authority ,所以根据统计数字 Super Visa 的成功率暂时是 86% (注:移民部暂时没有交代由 2014 年开始,超级签证项目对邀请人的收入,除了每年例行的消费者指数 CPI 上调的2-3% 外,是否有其他政策上的改动。)

3. 对担保人的要求有以下的更改:

a. 检讨对担保人的收入要求,认为 Minimum Necessary Income (MNI) 即大家熟悉的LICO,没有考虑到年纪较高的居民对政府医疗系统额外负担的风险,所以要提高 30% 。有了这个更高的要求,移民部就比较放心担保人是属于收入较高的一族,可以像花木兰一样代父从军,即自己贡献多些税款来弥补父母/祖父母在这方面的不足,以及更加有能力负担免费医疗不涵盖的服务,例如牙医保健和验眼服务等等。

b. 要求担保人提供过去 3 年的收入证明,满足新的 MNI 要求。意思是,申请人的收入有长期性的稳定,已经证实能够适应短期的经济波动。再者,他们一向交的税款均对各种社会服务有所贡献,这可以将中国成语的“前人种树,后人乘凉”反过来理解,把过往的不平等因素大大减低了。

c. 用来支持担保人收入的文件局限于税务局 CRA 发出的文件。意思是,有了这个划一的标准,移民官的工作压力将会大大减低,因为其他的所有文件都可以全部作废,工作效率很自然就会提高了,审批案子的时间就会相对缩短了。

d. 担保人递交申请之后,如果移民官认为“有需要”,有法律赋予的权力要求补交 3 年的 CRA发出的收入证明文件。举例说,担保人是 2014 年初递表的,当时已经交了 2013,2012及2011的 CRA 报表,假设移民官在 2017 年认为有需要补材料,担保人就要提交 2016,2015,及2014 的材料。万一担保人的状况变了,即 2016,2015及2014 部分或全部符合不了 MNI 的要求,这个案子理论上就可以被拒了。那么何谓“有需要”呢?这方面暂时没有清晰的指引,只是很简单地介绍了两个情况,例如移民官有理由相信担保人的收入已经不再可以符合 MNI 的要求,又例如移民部从收到这个档案到开始处理,这段等待时间已经超过一年。

e. 将担保期从 10 年增加到 20 年,这涵盖父母/祖父母及随行的未成年子女。意思是,他们登陆之后的 20 年内,如果要动用社会福利,政府可以向担保人追讨回来。这个更改对平息民愤可以说是对症下药的良策。

f. 将“有依赖性”即俗称未成年子女的年龄界限重新定义为不超过 19 岁,更进一步收窄例外的情况,只容许残疾或智障的子女,就算超过 19 岁,但只要是单身,仍然可以跟父母一起来。最重要的是,这个重新的界线适用于其他所有的移民项目,由新例实施开始,所有新的移民申请个案如果有随行的子女的话,虽然递表的时候他们是不足 19 岁,但是案子待批的时候超过 19 岁,就自动被淘汰出局!

4. 2014 年将会接受 5,000 申请个案(注:不是人数),让他们加入待批个案的队伍。但是,移民配额会维持 2012 和 2013 的大约25,000 人或更高的水平。这意味着新加入的人数会比离队的少,所以,假以时日这条人龙只会越来越短,这一类案子的审批时间就比以往大为缩短了。

文章的第三部分是黄先生对以上政策的点对点评论:

第 1 项,即这个项目每年的移民人数配额,2014 年之后,如果会有什么改变,只会是缩少而不是增多。这是因为每年收新案子的数量设了上限,对担保人的各种要求提高了,所以队伍越来越短了。当审批的时间达到某一个被视为可以接受水平,例如 3 至 4 年,移民部就没有必要继续保持每年同样高的配额去疏导交通,即可以将部分配额调去其他项目使用。(注:移民部长开出的支票,是以后会继续维持配额的高水平,支票是否可以最终兑现,大家拭目以待吧,但黄先生就不看好了)

第 2 项,将 Super Visa 转为永久性的项目,是满足实际上需要的措施。一来,不少老人家是不想永久离开老家移民加拿大的,只是想来短暂居留的。未有这个项目之前,移民官往往拒绝他们的普通探亲签证的申请,他们的子女唯有首先递交老人家的移民申请,来提高之后探亲签证的成功几率,有了永久的Super Visa项目,这些硬着头皮递交团聚申请的现象就自动消失了。二来,新政策对担保人的要求提高了,他们要么符合不了要求,要么不想承担这么大的财政责任,Super Visa 就是很大程度的“代替品”,容许老少在加拿大一起生活。

第 3a 项,30% 的提升算是轻微的,是难不倒担保人的。

第 3b 项,要求 3 年 CRA 的 NOA 或Option C 报表,会拦倒不少过去两三年登陆的新移民,因为他们登陆之前没有在加拿大工作,怎可能有 NOA?另外,虽然有部分新移民是留学生背景,有加拿大工作的经历及收入,但他们在拿工签及等待移民被批这个时间,收入是比较低的,要提供三年符合收入要求的 NOA 谈何容易?当然,他们可以加上配偶的收入来满足 MNI 的要求,但如果配偶也是留学生背景的,也有本身担保父母的需要,他们要么两个都是高薪人士,要么就要决定谁家的父母先行。

总而言之,这个要求等于向新移民说:“你们仍是有权担保父母移民的,但这是起码三年后的事,在这三年中,条件是你们要努力赚钱符合要求!”

第 3c 项,这个是行政措施,理据是可以大大减低签证官审批案子的时间成本,单单在提高工作效率上是说得过去的。可是,家庭团聚也是加拿大移民政策的一个核心元素,是原则性的。移民部用“简化行政”的理由去“放弃”或者“偏离”原则,是否本末倒置呢?

第 3d 项,这个政策从正面看,是让移民部放心,担保人有长期性的足够收入,去照顾新移民的父母或祖父母。但是,从负面看,是给担保人制造了一个风险,要长时间完全符合 MNI 的需要,他的收入及需要照顾的家庭成员人数不能有波动,举个例说,要是他们在这段等待的时间添孩子,他们的收入要有足够的空间来应付 MNI 的额外要求。

第 3e 项,原则上担保人的财政责任被大大提高,因为整整的20 年适用于父母及随行的弟妹。但对中国人来说,亲情是大于财政责任考虑的,所以这个政策应该不会难倒源自中国的担保人。

第 3f 项,将未成年子女的年龄界定由 22 岁降低为 19 岁,并引申适用于所有其他项目,是一个完全没有先兆突如其来的政策。它最大的杀伤力在于,不论申请是什么时候递交的,当被批的时候,超过 19 岁的子女会自动出局。